Verfassungsrechtliche Grundlagen des Berufsbeamtentums

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Verfassungsrechtliche Grundlagen des Berufsbeamtentums

Ausgangsbasis des deutschen Beamtenrechts sind Art. 33 Abs. 4 GG als beamten rechtlicher Funktionsvorbehalt und Art. 33 Abs. 5 GG als institutionelle Garantie des Berufsbeamtentums. Beide Absätze bilden eine Regelungseinheit. Diese Regelung gewährleistet die Einrichtung des Berufsbeamtentums zum Wohle der Allgemeinheit, um die Funktionsfähigkeit des Staatsapparates zu sichern.

Art. 33 Abs. 4 GG legt fest, dass hoheitsrechtliche Befugnisse grundsätzlich nur von Personen in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis ausgeübt werden dürfen – oder anders ausgedrückt: Wer staatliche Macht ausübt, soll dies im Sonderstatus als Berufsbeamter tun, damit seine persönliche Unabhängigkeit und fachliche Qualifizierung garantiert sind. Art. 33 Abs. 5 GG beinhaltet eine Berücksichtigungspflicht der „hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums“ bei der Gestaltung des öffentlichen Dienstes. Er ist so mit Ermächtigungsgrundlage des Gesetzgebers zur Regelung des Beamtenrechts. Im Zuge der Föderalismusreform wurde Art. 33 Abs. 5 GG ergänzt. Das Berufsbeamtentum soll fortan nicht nur gesetzlich geregelt, sondern auch „fortentwickelt“ werden. Von dieser Regelung erhofft sich der Gesetzgeber größere Gestaltungsspielräume. Allerdings ist die inhaltliche Ausgestaltung und der Umfang dieser neuen Regelung umstritten.

 

Die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums

Die Formulierung „hergebrachte Grundsätze des Berufsbeamtentums“ in Art. 33 Abs. 5 GG ist ein unbestimmter Rechtsbegriff, der gesetzlich nirgendwo näher definiert wird. Aufgrund der Abstraktheit dieser Formulierung musste sich das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) schon mehrfach mit seiner Auslegung auseinander setzen. Dabei ist eine umfangreiche Rechtsprechung zur Bestimmung des Begriffs „hergebracht“ entstanden. Nach der Definition des BVerfG (BVerfGE 8, S. 332/343 oder BVerfGE 83, S. 89/98) ist darunter der „Kernbestand von Strukturprinzipien“ zu verstehen, „die allgemein oder doch ganz überwiegend und während eines längeren, Tradition bildenden Zeitraums, mindestens unter der Reichsverfassung von Weimar, als verbindlich anerkannt und gewahrt worden sind.“

Aus den zahlreichen Einzelentscheidungen des BVerfG haben sich folgende wesentliche Grundsätze des Berufsbeamtentums herausgebildet:
- Das öffentlich-rechtliche Dienst- und Treueverhältnis (für Beamte ergeben sich von jeher besondere Berufspflichten, vor allem Treue und Gehorsam).
- Die volle Hingabe an den Beruf (die Dienstleistungspflicht ist durch ständige Dienstbereitschaft geprägt).
- Das achtungs- und vertrauenswürdige Verhalten (Beamte sind als Repräsentanten des Staates gehalten, ihr Verhalten innerhalb und außerhalb des Dienstes so auszurichten, dass es den Erfordernissen ihres Berufes gerecht wird).
- Die Amtsverschwiegenheit (dieser Grundsatz gilt auch noch nach Beendigung des aktiven Beamtenverhältnisses).
- Die Alimentation (Grundsatz der [amts-]angemessenen Besoldung und Versorgung der Beamten und ihrer Familie).
- Das Lebenszeitprinzip (ist darauf ausgerichtet, Beamte lebenslänglich anzustellen).
- Das Laufbahnprinzip (ist eng verknüpft mit „lebenslangen“ Berufsbeamten).
- Das Leistungsprinzip (sichert und beherrscht den grundgesetzlich verankerten Zugang zu allen öffentlichen Ämtern, beim Eintritt in den Staatsdienst und beim Aufstieg).
- Die unparteiische Amtsführung (Beamte haben sich bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben parteipolitisch neutral zu verhalten).
- Unzulässigkeit des Beamtenstreiks (Verbot kollektiver Maßnahmen zur Wahrung gemeinsamer Berufsinteressen).
- Die Fürsorgepflicht (als Gegenstück zur Treuepflicht der Beamten gegenüber dem Dienstherrn).
- Das Recht auf Beamtenvertretungen (Beamte haben das Recht, sich in Gewerkschaften oder Berufsverbänden zusammenzuschließen).
- Das Recht auf Einsicht in die Personalakten (mit diesem Recht wird Beamten Gelegenheit gegeben, sich vor Aufnahme von Sachverhalten in die Personalakte zu äußern).
- Der gerichtliche Rechtsschutz (Beamte sind über Beschwerden und Behauptungen tatsächlicher Art zu hören, ihnen ist der Beschwerdeweg einzuräumen).

Fortentwicklung des Berufsbeamtentums

Im Zuge der Föderalismusreform wurde Art. 33 Abs. 5 GG ergänzt. Danach ist das Berufsbeamtentum unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln. Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner Entscheidung zur Ballungsraumzulage den Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers wie folgt umrissen:

 

Das Berufsbeamtentum im Spannungsverhältnis zu den Grundrechten

Das Grundgesetz enthält in den Ar ti keln 1 bis 19 die Grundrechte. Die Wesensgehaltsgarantie des Art. 19 Abs. 2 GG gewährleistet, dass kein Grundrecht in seinem Kernbereich angetastet werden darf. Alle in der Verfassung verankerten Grundrechte gelten daher grundsätzlich auch für Beamte. Dennoch gibt es für Beamte teilweise tief einschneidende Grundrechtsbeschränkungen, die sich aus den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums ergeben. Einige Grundrechte gelten für sie daher nur in dem von Art. 19 Abs. 2 GG geschützten Kernbereich. Beispielhaft sollen hier zwei von mehreren Grundrechtsbeschränkungen eingehender betrachtet werden.

- Meinungsfreiheit

Obwohl dem Wortlaut des Art. 5 Abs. 1 zufolge „jeder“ das Recht hat, seine Meinung frei zu äußern, kann von Beamten das Recht der freien Meinungsäußerung nur im Rahmen ihrer besonderen Treuepflicht zum Staat wahrgenommen und ausgeübt werden. Zu dieser Auffassung kommt das Bundesverfassungsgericht in seiner Abwägung zwischen dem individuellen Freiheitsrecht auf Meinungsäußerung und der Institutionalisierung des Berufsbeamtentums. Das Bundesverfassungsgericht hat hierzu entschieden:„Jedes Verhalten, das als politische Meinungsäußerung gewertet werden kann, ist nur dann verfassungsrechtlich durch Art. 5 GG gedeckt, wenn es nicht unvereinbar ist mit der in Art. 33 GG geforderten politischen Treuepflicht des Beamten. Im konkreten Fall ist dann die Vereinbarkeit der Äußerung mit der politischen Treuepflicht des Beamten nach dem Grundsatz, dass rechtlich begründete Grenzen des Art. 5 GG im Lichte des durch sie begrenzten Grundrechts auszulegen sind, zu entscheiden.“

 

- Koalitionsfreiheit

Die Koalitionsfreiheit des Art. 9 Abs. 3 GG gibt allen Arbeitnehmern und Arbeitnehmerinnen das Recht, sich in Gewerkschaften zusammenzuschließen. Dieses Grundrecht gilt elementar auch für Beamtinnen und Beamte und hat in § 91 des Bundesbeamtengesetzes seinen Nie der schlag gefunden. Allerdings wird das Koalitionsrecht von Beamten nicht in allen Aspekten des Art. 9 Abs. 3 GG geschützt, sondern nur in seinem Kernbereich. So können sich Beamte nach der derzeit herrschenden Rechtsauffassung des BVerfG nicht auf die Tarifautonomie und das Streikrecht berufen, die wesentlicher Bestandteil der Koalitionsfreiheit des Art. 9 Abs. 3 GG sind.

 

Dem Wortlaut des Grundgesetzes ist in Art. 9 Abs. 3 keine Beschränkung dieses Grundrechts zu entnehmen. Zur verfassungsrechtlichen Rechtfertigung für das Streikverbot der Beamten werden die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums herangezogen.

Denn nach Auffassung des BVerfG zählen sie zu Werten mit Verfassungsrang, zu deren Schutz die Koalitionsfreiheit eingeschränkt werden könne. Die in Art. 9 Abs. 3 GG gewährleistete Koalitionsfreiheit werde von den hergebrachten Grundsätzen des Art. 33 Abs. 5 GG soweit eingeschränkt, wie es die Funktionsfähigkeit des Staates und seiner Funktionsträger erfordere. In Anknüpfung an eine frühere deutsche Verwaltungstradition fordere das Grundgesetz ein Berufsbeamtentum, das gegründet auf loyale Pflichterfüllung eine stabile Verwaltung sichert, so das BVerfG. Mit der Neutralität der Amtsausübung im Dienste des ganzen Volkes sei daher das Streikrecht für Beamte nicht zu vereinbaren. Als Ausgleich für diese weitreichende Grundrechtsbeschränkung wurden mit dem § 118 BBG lediglich kollektive Beteiligungsrechte bei der Vorbereitung beamtenrechtlicher Regelungen festgelegt, die die Spitzenorganisationen der Gewerkschaften wahrnehmen (‹ siehe Seite 26 f.).

In einer mit Spannung erwarteten Entscheidung hat das Bundesverfassungsgericht am 12. Juni 2018 das Streikverbot für Beamtinnen und Beamte bestätigt. Die Karlsruher Richter sahen weder einen Verstoß gegen die Koalitionsfreiheit noch gegen die Europäische Menschenrechtskonvention. Das Alimentationsgebot und die Beteiligungsrechte der Gewerkschaften seien ein Ausgleich für das fehlende Streikrecht. Der DGB und seine Mitgliedsgewerkschaften aus dem Beamtenbereich bedauerten die Entscheidung. Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts ist eindeutig: Beamtinnen und Beamte dürfen in Deutschland auch weiterhin nicht streiken. Die Karlsruher Richter zählen das Streikverbot für Beamtinnen und Beamte zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums. Dadurch werde die Koalitionsfreiheit beschränkt.

 

Karlsruhe urteilt: Streikverbot für Beamte verfassungsgemäß

Das Streikverbot für Beamtinnen und Beamte ist als eigenständiger hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums vom Gesetzgeber zu beachten. Es steht auch mit dem Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes im Einklang und ist insbesondere mit den Gewährleistungen der Europäischen Menschenrechtskonvention vereinbar. Mit dieser Begründung hat der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) mit Urteil vom 12.06.2018 vier gegen das Streikverbot für Beamte gerichtete Verfassungsbeschwerden zurückgewiesen.

Zum Sachverhalt:

Die Beschwerdeführenden sind oder waren als beamtete Lehrkräfte an Schulen in drei verschiedenen Bundesländern tätig. Sie nahmen in der Vergangenheit während der Dienstzeit an Protestveranstaltungen beziehungsweise Streikmaßnahmen einer Gewerkschaft teil. Diese Teilnahme wurde durch die zuständigen Disziplinarbehörden geahndet. Zur Begründung wurde ausgeführt, die Streikteilnahme stelle einen Verstoß gegen grundlegende beamtenrechtliche Pflichten dar. Insbesondere dürfe ein Beamter nicht ohne Genehmigung dem Dienst fernbleiben. In den fachgerichtlichen Ausgangsverfahren wandten sich die Beschwerdeführer/innen letztlich erfolglos gegen die jeweils ergangenen Disziplinarverfügungen.

Wesentliche Erwägungen des Senats:

Die mit den Verfassungsbeschwerden angegriffenen Hoheitsakte sind von Verfassungswegen nicht zu beanstanden. Sie sind jeweils im Ergebnis von dem Bestehen eines Streikverbots für deutsche Beamtinnen und Beamte ausgegangen. Hierin liegt keine Verkennung der maßgeblichen verfassungsrechtlichen Vorgaben.

Die Pressemitteilung des BVerfG und das Urteil im Wortlaut (2 BvR 1738/12, 2 BvR646/15, 2 BvR 1068/14, 2 BvR 1395/13) finden Sie unter www.bundesverfassungsrecht.de

 

 

Beamtinnen und Beamte weiterhin aktiv in Tarifrunden einbeziehen

Insofern ist es auch nach diesem Urteil wichtig, dass sich Beamtinnen und Beamte aktiv an den Tarif- und Besoldungsrunden beteiligen. Hierzu gibt es für Beamtinnen und Beamte vielfältige Möglichkeiten, sich unterhalb der Streikschwelle für die Gestaltung ihrer Arbeits- und Einkommensbedingungen einzusetzen. Die DGB-Gewerkschaften ließen keinen Zweifel daran, Beamtinnen und Beamte auch in kommenden Tarif- und Besoldungsrunden kräftig einzubinden. Mit dem Urteil ist der Rechtsweg in Deutschland ausgeschöpft. Für die Beschwerdeführer bleibt die Möglichkeit, den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) anzurufen, der seine Rechtsprechung zur EMRK bestätigen könnte. Ob und wie mögliche Verfahren vor dem EGMR begleitet würden, kann erst nach einer ausführlichen Analyse des Urteils entschieden werden. Zum Urteil siehe den Kasten unten.

Streikrecht von Beamten in anderen EU-Mitgliedstaaten

Einen Vergleich zwischen deutschem Recht und dem Recht in anderen EU-Staaten
finden Sie im Internet unter www.beamten-informationen.de/streikrecht

 

Denn nach Auffassung des BVerfG zählen sie zu Werten mit Verfassungsrang, zu deren Streik- und Verhandlungsrechte von Beamtinnen und Beamten in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union

Streik- und Verhandlungsrechte von Beamtinnen und Beamten in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union

 

Schutz die Koalitionsfreiheit eingeschränkt werden könne. Die in Art. 9 Abs. 3 GG gewährleistete Koalitionsfreiheit werde von den hergebrachten Grundsätzen des Art. 33 Abs. 5 GG soweit eingeschränkt, wie es die Funktionsfähigkeit des Staates und seiner Funktionsträger erfordere. In Anknüpfung an eine frühere deutsche Verwaltungstradition fordere das Grundgesetz ein Berufsbeamtentum, das gegründet auf loyale Pflichterfüllung eine stabile Verwaltung sichert, so das BVerfG. Mit der Neutralität der Amtsausübung im Dienste des ganzen Volkes sei daher das Streikrecht für Beamte nicht zu vereinbaren. Als Ausgleich für diese weitreichende Grundrechtsbeschränkung wurden mit dem § 94 BBG lediglich kollektive Beteiligungsrechte bei der Vorbereitung beamtenrechtlicher Regelungen festgelegt, die die Spitzenorganisationen der Gewerkschaften wahrnehmen.

Trotz dieses Ausgleichs durch gewerkschaftliche Beteiligungsrechte wird die Rechtsauffassung des BVerfG indes von zahlreichen Rechtswissenschaftlern nicht mehr geteilt.

Nach ihrer Auffassung und nach Meinung der Gewerkschaften können die hergebrachten Grundsätze in Art. 33 Abs. 5 GG das Grundrecht auf Koalitionsfreiheit in Art. 9 Abs. 3 nicht in diesem Maße einschränken. Diese Ansicht wird auch durch einen internationalen Vergleich gestärkt. In zahlreichen europäischen Nachbarstaaten gibt es bereits umfassende Streik- und Verhandlungsrechte auch für Beamte. Diese Regelungen zeigen, dass Neutralitätspflicht und Streikrecht für Beamte nicht unvereinbar sind. In einigen Ländern ist das Streikrecht für Beamte zwar grundsätzlich gegeben, unterliegt aber Einschränkungen. Auch das demonstriert, dass die Funktionsfähigkeit des Staates anders gewährleistet werden kann als durch ein Totalverbot. Ein kleiner Hoffnungsschimmer ist da immerhin die Entscheidung des BVerfG (BvR 1213/85 vom 12. März 1993), derzufolge zumindest ein Streikbrechereinsatz von Beamtinnen und Beamten verfassungswidrig ist.

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 UT WIWE 2020