Die gewollte Ungleichheit; Beamten-Magazin 06/2016


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Die gewollte Ungleichheit

Föderalisiertes Beamtenrecht

Mit der Föderalismusreform I von 2006 erhielten die Länder unter anderem die Gesetzgebungskompetenz für weite Teile des Beamtenrechts. Die zu erwartenden Ungleichheiten, vor denen der DGB und seine Mitgliedsgewerkschaften vehement gewarnt haben, waren von den Gesetzgebern gewollt. Für die von den schlechteren Regelungen betroffenen Beamtinnen und Beamten kann dies kein Trost sein. Die Folgen der Auseinanderentwicklung des Beamtenrechts für die Beamtinnen und Beamten aber auch die Entscheidungsgründe der Länder für die Ungleichheiten haben Professor Nicolai Dose, Carolin Burmester und Felix Wolfes im Rahmen eines von der Hans-Böckler-Stiftung geförderten Forschungsprojekts an der Universität Duisburg-Essen untersucht. Die Vorabergebnisse der Studie:

Überträgt man in föderalistischen Staaten Gesetzgebungskompetenzen auf die Länder, kann dies durchaus sinnvoll sein, um innovative Ideen anzustoßen oder um den Besonderheiten vor Ort besser Rechnung tragen zu können. Gleichzeitig kann es jedoch zu so großen Unterschieden zwischen den Ländern kommen, dass die Nachteile die Vorteile überwiegen. Immer wieder erwähnt werden die Schwierigkeiten für Schülerinnen bzw. Schüler und Lehrkräfte, das Bundesland zu wechseln. Damit die unterschiedlichen Entwicklungen in den deutschen Bundesländern nicht so groß werden, dass die Nachteile überwiegen, koordinieren sich die Länder in vielen Bereichen, wie beispielsweise bei der Bildung, freiwillig. Beim zunehmend unterschiedlich ausgestalteten Beamtenrecht der Länder findet diese Koordination jedoch nur unzureichend statt. Die ehemals gegebene weitgehende Einheitlichkeit wurde mit der ersten Föderalismusreform des Jahres 2006 aufgegeben: Die Länder erhielten die Gesetzgebungskompetenzen für die Bereiche der Besoldung und des Laufbahnrechts vom Bund. Seither gelten die entsprechenden Vorschriften nicht mehr einheitlich für das gesamte Bundesgebiet.

Ungleiche Besoldung in den Bundesländern

Lange galt der Grundsatz „Besoldung folgt Tarif“. Mit anderen Worten, erreichte Tarifabschlüsse wurden in nahezu gleicher Höhe auf die Beamtenbesoldung übertragen. Dies führte zu weitgehend gleichen Besoldungshöhen in allen Ländern. Die Landesregierungen haben die neu hinzugewonnenen Gesetzgebungskompetenzen nun dazu genutzt, ihre jeweils eigenen Besoldungsgesetze zu verabschieden und dabei die Gegebenheiten vor Ort in den Ländern und politische Vorlieben zu berücksichtigen. Dabei blieben die Steigerungen der Besoldung häufig hinter denen der Tarifabschlüsse zurück. Manche Länder übernahmen die Vorgaben der Tarifabschlüsse fast vollständig und andere nur zu einem geringen Teil oder nur für die unteren Besoldungsgruppen. Wie der DGB Bundesvorstand in seinem Besoldungsreport 2015 für den Zeitraum von 2008 bis 2015 vorgerechnet hat, liegen in den Ländern – je nach Besoldungsgruppe und Bundesland verschieden – die tatsächlichen Besoldungshöhen ca. 4,3 Prozent bis in der Spitze 6,7 Prozent unter der Besoldungshöhe, die sich bei einer vollständigen Übertragung des Tarifs eingestellt hätte.

Unterschiede addieren sich auf

Über die Jahre addierten sich die Unterschiede immer weiter auf. Die Schere zwischen gut und schlecht besoldenden Ländern öffnete sich im Laufe der Jahre immer stärker. Die Effekte zeigen sich vor allem bei den höheren Besoldungsgruppen, weil einige Bundesländer insbesondere bei ihnen gespart haben. Vergleicht man die Besoldung der am besten besoldeten bayerischen Beamtinnen und Beamten in der Besoldungsgruppe A 13 mit der Besoldung der am schlechtesten besoldeten des Landes Berlin, lag die Besoldung in Bayern um ca. zehn Prozent über der in Berlin (Stand: März 2015). Noch etwas schlechter fällt der Vergleich zwischen Bayern und Schleswig-Holstein aus, wenn man zu Vergleichszwecken auf eine 40-Stunden-Woche umrechnet. Ungleiche Besoldung für gleiche Arbeit muss als ungerecht empfunden werden.

Nun könnte man entgegenhalten, dass die Mieten in München (Bayern) deutlich höher liegen als in Rendsburg (Schleswig-Holstein). Bei einem solchen Vergleich vergisst man jedoch leicht, dass es auch Regionen in Bayern gibt, in denen die Lebenshaltungskosten ähnlich niedrig liegen wie in Rendsburg. Ein Ausgleich für die unterschiedlich hohen Lebenshaltungskosten kann also – so Professor Dose – kaum über Unterschiede der landesweit einheitlichen Besoldung erreicht werden.

Wie kommt die unterschiedliche Besoldung zustande?

Wie lassen sich jetzt diese unterschiedlichen Besoldungshöhen in den Bundesländern erklären? Dass Bayern Spitzenreiter ist, lässt vermuten, dass wohlhabendere Länder einfach besser bezahlen können und sie dies auch wollen, um attraktiv für gut qualifizierte Bewerberinnen und Bewerber zu sein. Umgekehrt können Bundesländer, die finanziell schlecht dastehen, versuchen, bei ihren Beamtinnen und Beamten zu sparen. Besonders nachteilig dürfte sich dabei auch die mit der zweiten Föderalismusreform (2009) geschaffene sogenannte Schuldenbremse auswirken. Sie verbietet den Bundesländern ab 2020 – wenn nicht besondere Umstände vorliegen – neue Schulden aufzunehmen. Angesichts der zum Teil deutlichen Verschuldung der Bundesländer wird mit der verfassungsrechtlich verankerten Schuldenbremse erheblicher Druck auf die Länder ausgeübt.

Wie die erwähnte Studie verdeutlicht, ist jedoch nicht nur der Verschuldungsgrad eines Bundeslandes (Höhe der Schulden als Anteil des Landes-Bruttoinlandsprodukts), sondern auch die Parteizugehörigkeit der jeweiligen Landesregierung erklärungskräftig. Anders als man vielleicht vermuten mag, besolden sozialdemokratisch und grün geführte Landesregierungen schlechter als von konservativen Parteien geführte Landesregierungen. Am besten wird die Besoldungshöhe jedoch durch den Verschuldungsgrad erklärt.

Wechselwünsche

Beamtinnen und Beamte, die ihre Karriere in einem Bundesland begonnen haben, wollen dort nicht unbedingt bis zum Ende ihrer aktiven Laufbahn bleiben. Gründe für einen Wechsel gibt es viele. Im Rahmen einer bundesweiten Befragung von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern, die Personalverantwortung tragen, schätzten 85 Prozent der Befragten, dass u. a. persönliche Gründe für einen Wechsel ursächlich sind. Berufliche Gründe – etwa bessere Aufstiegschancen – werden bei ca. 24 Prozent der Wechselwilligen ausgemacht. Bei immerhin ca. 19 Prozent werden auch wirtschaftliche Gründe wie eine bessere Besoldung und Versorgung gesehen.* Während persönliche Gründe die gewichtigsten sind, sorgen bei immerhin einem Fünftel der wechselwilligen Beamtinnen und Beamten die Auswirkungen der Föderalismusreform für einen aufkommenden Wechselwunsch. Bei genauem Hinsehen ist dieser Anteil sogar noch größer. Zahlenmäßig lässt sich der Wechselwunsch nur schwer fassen, weil Beamtinnen und Beamte durchaus davon absehen, einen Wechsel aktiv zu betreiben. Denn wie Carolin Burmester verdeutlicht, werden die Erfolgsaussichten als niedrig eingeschätzt, und nicht selten müssen die Betroffenen nach Antragstellung berufliche Nachteile erleiden. Fortbildungen werden nicht mehr ermöglicht und Beförderungen unterbleiben. Kein Dienstherr investiert mehr in Beschäftigte, wenn diese auf dem Absprung sind.

Ungleiche Chancen bei Wechseln

Gab es beim Lehramt sowie insbesondere bei der Polizei als traditionell stark föderalisierte Bereiche seit längerem Probleme, einen Wechsel zu vollziehen, sehen ca. 80 Prozent der befragten Personalverantwortlichen mit den sich auseinander entwickelnden Laufbahnsystemen auch für die allgemeine Verwaltung wachsende Probleme. Im Augenblick scheinen sie jedoch noch beherrschbar. Wie eine Reihe von untersuchten Fällen Wechselwilliger ergab, sind im Lehramtsbereich zwar gelegentlich Probleme beobachtbar. Es herrscht jedoch ein institutionalisiertes Tauschverfahren mit gemeinsamen Regeln vor, sodass die Hürden eines Wechsels vertretbar erscheinen. Wie zahlreiche Fallstudien zeigen, ist das Tauschverfahren insbesondere bei der Polizei problematisch. Insgesamt herrscht große Unsicherheit bei den wechselwilligen Beamtinnen und Beamten. Die Situation ist weithin unübersichtlich, jedes Bundesland hat eigene Regeln und Ansprüche an den Tauschpartner. Denn in der Regel kann eine Polizeibeamtin bzw. ein Polizeibeamter nur das Bundesland wechseln, wenn sie bzw. er einen wechselwilligen und passenden Tauschpartner beibringt. Dies kann dann schon einmal zu Wartezeiten von zehn Jahren führen. Wie Felix Wolfes festgestellt hat, lassen sich die Chancen durch politische Kontakte in das aufnehmende Bundesland sowie – besonders unappetitlich – durch eine Art „Umzugskostenpauschale“ erhöhen. Damit sind Zahlungen an die raren Tauschpartner gemeint; sie können schon einmal mehrere tausend Euro ausmachen. Die Bereitschaft, diese Zahlungen zu leisten, zeigt, wie verzweifelt die Betroffenen sind: Sie tun alles, um einen Wechsel möglich zu machen. Mit Gerechtigkeit hat all das wenig zu tun, urteilen die Duisburger Forscher.

* Mehrfachnennungen waren erlaubt.

Quelle: Beamten-Magazin 06/2016

 


 

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